Qué papel tiene la Constitución mexicana y los tratados internacionales en la democracia?
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Respuesta:
El de la jerarquía que guardan los tratados internacionales en nuestro sistema jurídico es un tema toral que está adquiriendo una atención cada vez mayor. No podría ser de otra manera: lo que le subyace es la decisión sobre qué disposiciones prevalecen en caso de un eventual conflicto entre lo dispuesto por un tratado suscrito y ratificado por México con otros países y lo que las normas nacionales (federales o estatales) fijan.
Hace algunas semanas, a mediados de febrero, este problema fue objeto de una larga discusión por parte del pleno de la Suprema Corte de Justicia, que finalmente decidió, por una exigua mayoría (seis contra cinco), que el orden jerárquico que tienen los tratados internacionales es superior al de las leyes federales y estatales, sólo debajo de la Constitución, con lo que se ratificó un criterio aislado que la misma Corte había establecido algunos años atrás, a finales de la década pasada.
La complejidad del tema deriva, en primera instancia, de la interpretación de la disposición del artículo 133 de la Constitución en el sentido de que “Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la ley suprema de toda la Unión”. Debe mencionarse que en un primer momento la interpretación prevaleciente del sentido de ese artículo partió de una lectura formalista del precepto, en el sentido de que el orden jerárquico que media entre las normas señaladas es aquel en el que aparecen recogidas en dicho artículo, es decir, primero la Constitución, luego las leyes federales y finalmente, por debajo, los tratados internacionales. Así, cualquier eventual contradicción entre esas normas se resolvía ateniendo a lo fijado por la norma superior.
Sin embargo, esa añeja interpretación fue interrumpida por la Corte en 1999. Entonces, el Sindicato Nacional de Controladores de Tránsito Aéreo interpuso un amparo (con el número de expediente 1457/98) en contra de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado que establecía que en cada dependencia habría un solo sindicato, por considerar que esa prescripción violaba el derecho de “libre sindicación” establecido por el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (que había sido ratificado por México). El caso llegó a la Suprema Corte que determinó, en un fallo revolucionario, que los tratados internacionales debían considerarse como jerárquicamente superiores a las leyes federales y ubicados sólo por debajo de la Constitución, razón por la cual concedió el amparo al sindicato quejoso.
Las implicaciones de ese fallo fueron muy importantes. En efecto, a pesar de que el razonamiento principal de la Corte se había centrado en determinar la jerarquía de los tratados internacionales frente a las normas del derecho interno, y no había partido del carácter específico del convenio de la OIT como un tratado que establecía derechos fundamentales, sí podían desprenderse consecuencias inmediatas para la protección de dichos derechos. En efecto, como señaló en su momento Manuel Becerra, el que la Suprema Corte en su fallo considerara que el artículo 133 exigía que para ser “ley suprema de la Unión” los tratados internacionales debían “estar de acuerdo” con la Constitución, significaba “que a través de los tratados internacionales en materia de derechos humanos es posible ampliar la esfera de derechos de los gobernados” (Becerra, Manuel, “Comentario al amparo en revisión 1457/98”, Cuestiones constitucionales, UNAM, México, julio-diciembre de 2000, p. 175); más aún, “podríamos afirmar —sostenía Becerra— que los tratados en materia de derechos humanos serían no superiores a la Constitución pero sí estarían al mismo nivel, ya que se podrían colmar las lagunas que ésta pudiera tener en materia de derechos humanos, sin que hubiera necesidad de reformarla” (Becerra, pp. 175-176).
Aunque el objetivo central del fallo de la Suprema Corte no había sido el de considerar a los tratados referentes a derechos humanos como integradores de la Constitución, la interpretación sugerida por Becerra era perfectamente congruente con el texto de la resolución que rechazaba expresamente una lectura gramatical del artículo 133. En efecto, asumir una lectura literal de ese precepto podría llevar al extremo de considerar que sólo las disposiciones de los tratados que coincidieran con lo establecido de la Constitución podrían tener vigencia en nuestro país, con lo cual los convenios internacionales que ampliaran los derechos individuales o sociales frente a la Carta fundamental no podrían ser aplicados. La misma Corte reconoció que “si el tratado obliga a ampliar la esfera de libertades de los gobernados o compromete al Estado a realizar determinadas acciones en beneficio de grupos humanos tradicionalmente débiles, deben considerarse como constitucionales” (Amparo en revisión 1457/98).